직불제, 수산 공익 증진과 어업인 소득 안정에 기여해야
조건불리·경영이양·수산자원보호·친환경수산물생산지원 직불제 시행
농업 분야는 거의 모든 농가와 농지 포함… 어업은 극히 일부만 지급
어업인과 경영체 포괄하는 기본형 직불제 유형으로 통합·발전시켜야
어업 본연 기능 저해하거나 부정적 영향 주지 않게 제도 운영할 필요
공익형 직불제란?
2021년부터 새롭게 도입되는 수산정책 중에 공익형 직접지불제가 있다. 직접지불제(직불제)란 정부가 특정 정책 실현을 목적으로 시장 기능을 통하지 않고 정책 대상자에게 직접 화폐 형태의 보조금을 지불하는 정책수단이다.
수산 분야에서 그동안 시행된 직불제는 조건불리 직불제가 유일하다. 올해부터 공익형 직불제가 시행되는 것은 사실상 외부적 영향이 컸다. 즉 농업 분야에서 2020년부터 기존의 직불제를 공익형 직불제로 전격적으로 전환함에 따라 수산 분야에서도 공익형 직불제 도입 필요성이 제기된 것이다. 이에 해양수산부는 ‘수산혁신 2030계획’을 통해 어촌경제 혁신을 통한 새 소득원 창출 목적으로 공익형 직불제 도입을 추진하겠다고 밝힌 바 있다.
지난해부터 수산 분야 공익 기능에 대한 연구가 시작되고, 급기야 지난해 5월 26일자로 기존 수산직불제법을 전면 개정한 ‘수산업·어촌 공익기능 증진을 위한 직접지불제도 운영에 관한 법률’이 공포됐다. 개정 직불제법은 수산업·어촌의 공익기능 증진과 어업인 등의 소득 안정을 위해 직불제를 운영한다고 규정하고 있다. 즉, 공익형 직불제 도입 목적은 수산 분야의 공익기능 증진과 어업인의 소득 안정이다.
수산업·어촌의 공익기능이 무엇인가?
개정 수산직불제법은 수산업·어촌의 공익기능을 ‘안전한 수산물 공급, 수산자원 및 해양환경 보전, 해양영토 수호, 어촌사회 유지’라고 규정하고 있다. 그런데 이러한 수산업·어촌의 공익기능에 대해서는 논란이 많다. 아직 관련 연구와 논의가 부족하고 당사자인 어업인들의 인식 또한 낮기 때문이다.
수산업은 자연을 대상으로 하는 산업으로 공공재, 공유자원의 속성에서 비롯되는 시장실패 요인이 상존하고 있는 특수한 산업이다. 이에 따라 자원의 비효율적 이용, 외부불경제의 초래와 외부경제의 과소 공급 등에 따라 공익성에 미치는 영향이 크다. 즉 수산업에 참여한 경제 주체의 적극성이나 의도성과는 무관하게 공익이 창출 또는 저감된다. 현재까지 논의되고 있는 수산 분야 공익적 기능으로는 식량으로서의 수산물 공급 기능, 해양자원 관리 및 생태환경·경관 보전 기능, 재난 구호 및 해역 감시 기능, 어촌사회 유지 및 전통문화 계승 기능, 소득 기회 제공 기능, 수산업의 국제적 기능 등 법 규정의 범위를 넘어 매우 다양하다.
공익형 직불제 도입으로 무엇이 달라지는가?
3월 1일부터 도입되는 수산 분야 공익형 직불제는 기존의 조건불리 직불제 외에 경영이양 직불제, 수산자원보호 직불제, 친환경수산물생산지원 직불제 등의 유형이 있다.
경영이양 직불제는 어촌공동체의 유지와 활성화 등을 위해 10년 이상 계속해 어촌계원 자격을 유지하고 있고, 만 65세 이상 만 75세 미만이며, 지급 약정 체결 전날까지 어촌계의 계원 자격을 55세 미만의 비계원에게 이양할 경우, 최장 10년간 매월 일정 금액을 지급하는 방식이다.
수산자원보호 직불제는 수산자원의 지속 가능한 이용을 위해 휴어 등 강화된 자원 보호 의무를 이행하는 어업인 등과 어업경영체에 지급하는 것이다. 이를 위해서는 총허용어획량(TAC) 할당, 감척 및 일시적·자율적 조업 중단 등을 준수 의무로 정하고 있다. 지급액은 기본 의무와 선택 의무를 준수해 어획할 경우 발생하는 이익 감소 등을 고려해 지급한다.
친환경수산물생산지원 직불제는 친환경 어업의 조기 정착을 도모하고, 환경 보전 등 수산업의 공익적 기능을 높이기 위해 친환경 어업을 수행하는 어업인 등과 경영체에 지급하는 것이다. 지급 대상은 환경 보전 효과 등을 고려해 해양수산부 장관이 정해 고시하는데, 친환경 인증 수산물 생산어가와 전량 배합사료를 사용하는 광어와 강도다리 양식어가가 대상에 포함됐다.
이와 같이 공익형 직불제는 수산업과 어촌의 지속가능성을 높이고 수산자원의 보호와 해양환경의 보전이라는 수산업의 공익적 기능을 유지·증진하고자 하는 것이다. 그동안 수산 분야에서 여러 유형의 보조금이 시행된 바 있으나, 공익적 기능 면에서 지원된 바가 없다는 점에서 기존의 보조금과는 대비된다. 더구나 기존의 생산 장려나 비용 보전형의 수산보조금에 대한 국제적 규제가 가시화될 경우 기존 보조금이 크게 축소될 수 있는 만큼, 공익형 직불제 도입이 갖는 의미는 매우 크다고 할 수 있다.
어떻게 발전돼야 하나?
어업인은 원칙적으로 금지된 수산자원과 해양환경의 이용권을 특별히 부여받아 생산활동을 하는 대신에 그 관리·보전의 책임성도 동시에 지고 있다. 이런 점에서 수산 분야에서 직불제를 확대하기에는 제약조건이 따른다.
그런데 어장 축소와 수산자원의 감소, 해양환경 악화와 기후변화 심화, 고령화 등 어업인의 탓으로만 치부할 수 없는 어려움으로 우리 어업과 어촌의 지속성이 크게 악화되고 있다.
통계청의 2017년 농어가경제조사 결과에 따르면, 어가소득이 농가의 118% 수준으로 높은 반면에 소득구성 면에서 이전소득의 경우 농가가 890만 원인 데 비해 어가는 3분의 2 수준인 600만 원인 것으로 나타났다. 이는 정부의 이전지출을 통한 지원 금액이 농가에 비해 크게 적다는 의미이다.
이런 점에서 올해부터 공익형 직불제가 도입된 것은 의미가 있다. 그러나 그 대상이 매우 제한적인 것이 아쉽다. 아직 시행 전이라 구체적 규모를 파악할 수는 없지만, 실제 지급 대상이 전체 어가의 극히 일부에 불과할 것으로 보인다. 농업 분야 공익형 직불제 시행 대상이 거의 모든 농가와 농지가 포함되는 것과 크게 차이가 나는 것이다.
올해는 공익형 직불제 시행 첫해라 아직 가야 할 길이 멀지만, 우선 지급 대상을 확대하는 방안을 마련해야 한다. 그리고 지급액 역시 현실화하도록 해야 한다. 점진적으로는 새로운 유형의 직불제를 추가 도입하고, 궁극적으로는 대부분의 어업인과 어업경영체를 대상으로 하는 준기본형의 직불제 유형으로 통합·발전시키도록 해야 한다.
어업은 그 복합적 기능 못지않게 효율성과 형평성을 동시에 추구해야 하는 다양한 정책 목표를 가지고 있다. 그러나 어업 역시 자유시장 원리가 작용하는 경쟁시대에 자생력과 경쟁력을 가진 산업으로서 존속할 수 있어야 하며, 우리 어업의 대내외적 환경은 계속 이를 요구하고 있다.
따라서 어업인과 정부는 자원과 환경의 이용자와 관리자로서 경제적 효율성의 추구에 주안점을 두고, 어업이 사회적 후생 증대에 기여하는 산업으로 성장할 수 있도록 해야 한다. 그러한 방향으로의 전환만이 우리 어업의 지속적 존재가치를 찾을 수 있도록 할 것이다.
공익형 직불제 도입은 어업의 공익적 기능에 대한 재인식과 그 유지·증진을 위한 수단으로 기능할 수 있어야 한다. 다시 말해 공익형 직불제 도입이 어업 본연의 기능을 저해하거나, 오히려 그 지속성에 부정적 영향을 주는 또 하나의 개입 수단으로 전락하지 말아야 한다. 그 첫 시험이 올해부터 시작된다.
